扩张的挑战

南海——鉴于亚欧会议对新成员没有明确的地域标准，本文作者对亚欧会议的发展趋势提出疑问，并通过分析该组织扩大过程中面临的挑战来寻求答案。

1. 问题陈述

2010年10月4日至5日，在比利时布鲁塞尔举行的第八届亚欧会议（ASEM）首脑会议上，澳大利亚、新西兰和俄罗斯三个国家将正式获准加入，届时亚欧会议成员国将增至48个。问题是这三个国家都是以亚洲成员身份申请加入亚欧会议的。三个非亚洲国家申请以亚洲国家身份加入亚欧会议，引发了人们对亚欧会议成员地位、性质和未来的热烈讨论。亚欧会议规模首次扩大是在2004年于河内举行的第五届首脑会议上。当时，在亚洲方面，接纳了东盟三个新成员——柬埔寨、老挝和缅甸；作为交换，欧洲方面有10个欧盟新成员加入亚欧会议。亚欧会议第二次扩大是在2008年于北京举行的第七届亚欧会议会议上，接纳了印度、巴基斯坦和蒙古三个亚洲国家和保加利亚和罗马尼亚两个欧盟新成员。上述亚欧会议的扩大在一定程度上反映了该论坛对新成员没有明确的地域标准。虽然亚欧会议欧洲成员国100%都是欧盟（一个区域组织）的成员，但亚洲成员国并非仅限于东盟。因此，此次澳大利亚、新西兰和俄罗斯的加入引发了一个问题：亚欧会议是否会从单一的、 ...区域对话（区域间对话）以区域标准为基础的协调机制全国对话成员国多元化以及东盟和欧盟这两个区域组织之间缺乏协调，如何才能有效开展国家间对话？本文将通过分析亚欧会议扩张面临的挑战来尝试回答这个问题。文章分为三个部分：第一部分概述亚欧会议扩张的历程；第二部分分析接纳三个新成员所面临的挑战；第三部分展望亚欧会议的未来发展。

二、亚欧会议扩大进程概述

1996年3月1日，25位国家元首和政府首脑以及欧盟委员会主席在曼谷会晤，正式宣布成立亚欧两大洲对话论坛（亚欧会议）。当时，亚洲方面与会的只有东盟7个成员国和中国、日本、韩国3个东盟伙伴国。欧洲方面，统一的标准是欧盟成员国和欧盟委员会主席。首次亚欧会议被认为是两大地区关系的转折点，具有历史意义。如果说首届亚欧会议是亚欧关系的奠基大会，那么1998年在英国举行的第二届亚欧会议则要直面1997年刚刚爆发的亚洲金融危机。直到2000年在韩国举行的第三届亚欧会议，两大洲的领导人才正式通过了《亚欧合作框架》，为亚欧合作进程制定了一系列原则和方向。但紧接着，2002年在哥本哈根（丹麦）举行的第四届亚欧首脑会议不得不面对国际恐怖主义问题。2004年在河内举行的第五届亚欧首脑会议上，成员国扩充成为最具争议的议题。当时，欧洲方面“理所当然地”接纳了10个欧盟新成员国，而东盟则接纳了3个成员国：柬埔寨、老挝和缅甸，其中缅甸的加入遭到了最多的反对。2006年，为庆祝亚欧会议成立十周年而在赫尔辛基（芬兰）举行的第六届亚欧首脑会议主要讨论了安全威胁和对多边国际体系的支持。 2008年，在北京举行的第七届亚欧会议标志着亚欧会议的第二次扩大。欧盟方面，罗马尼亚和保加利亚两个新成员“理所当然地”成为亚欧会议成员，欧洲成员国总数达到28个。亚洲方面，印度、蒙古和巴基斯坦加入，其中印度既是东亚峰会（EAS）成员，又与蒙古、巴基斯坦同为东盟地区论坛（ARF）成员。东盟秘书处也加入成为成员，亚洲成员国达到17个。在布鲁塞尔（比利时）举行的第八届亚欧会议之前，亚欧会议成员总数为45个，其中欧洲国家28个，亚洲国家17个。两大洲之间最大的区别在于，在欧洲，亚欧会议成员必须是欧盟国家，而在亚洲，则不要求必须是东盟国家，也不能仅仅是东盟国家。亚欧论坛的机制关系虽然仍然松散，但却反映了全球构建新世界秩序进程的现实，各种安排正在形成新的全球治理体系。该体系中，政策制定有5个不同的层次：全球、跨区域、区域、次区域和双边，其中亚欧会议被视为跨区域层次。⁽¹⁾ 表1：全球治理体系

TT	等级	组织名称
1	全球、多边	联合国（UN）、世界贸易组织（WTO）、国际货币基金组织（IMF）、八国集团……
2	跨区域	欧盟-东盟、欧盟-南方共同市场、东盟-南方共同市场、亚太经合组织、亚欧会议……
3	区域	欧盟、东盟、南方共同市场、北美自由贸易区……
4	次区域	欧洲区域、湄公河次区域
5	国家间双边关系

亚欧会议是一个非正式的跨区域对话论坛，旨在探讨与亚洲和欧洲相关的经济、政治和文化问题。当一种关系具有以下特征时，即为跨区域关系：1）它是两个区域组织之间的关系；2）它是一个区域组织与一组区域国家之间的关系；3）它是两组区域国家之间的关系。⁽²⁾照这种观点来看，亚欧会议显然属于第二类，因为在欧洲方面，欧盟或欧盟委员会及其轮值主席国充当着成员国利益的协调者，而在亚洲方面，区域机构并未明确履行这一职能。亚洲方面是一个相对松散的国家集合体，在亚欧会议召开之前，会确定一个协调国来处理共同问题。

3. 亚欧会议面临的挑战日益扩大

然而，随着2010年亚欧会议的扩大，澳大利亚、新西兰和俄罗斯也加入了其中，亚欧论坛的跨区域性质成为一个问题，其成员资格标准也变得更加复杂。由于成员国多元化，亚洲国家克服了通常的地理标准和现有区域架构的局限性。如今，随着澳大利亚、新西兰和俄罗斯的加入，亚欧会议已成为一个对话机制，其成员不一定隶属于某个区域组织，也可能包括来自两个以上地区的国家。关于澳大利亚、新西兰和俄罗斯成员资格的正式决定将于2010年10月4日至5日在布鲁塞尔举行的第八届亚欧会议峰会上作出。为迎接亚欧会议的扩员，2009年5月25日至26日在河内举行的第九届亚欧会议外长会议就接纳新成员作出了如下指示：“外长们欢迎澳大利亚和俄罗斯加入亚欧会议的申请，并授权高级官员在2010年布鲁塞尔峰会上制定这两个国家正式加入亚欧会议的程序。鉴于其他国家加入亚欧会议的呼声日益高涨，外长们还指派高级官员在2000年亚欧合作框架基础上，就亚欧会议未来扩员问题讨论并提出标准、原则和程序。”⁽³⁾ 表2 亚欧会议扩员进程比较

	1996	扩展包 1（2004 年）	扩展包 2（2006 年）	扩展包 3（2010 年）
亚洲方面	东盟7国及中日韩3国	柬埔寨、老挝、缅甸	印度、蒙古、巴基斯坦和东盟秘书处	澳大利亚、新西兰、俄罗斯
驱动因素	-	东盟扩张	个别国家	个别国家
数量	10	13	17	20
欧洲方面	欧盟15国和欧盟委员会	10个欧盟新成员国(4)	两个新成员国是保加利亚和罗马尼亚。	-
驱动因素	-	欧盟扩大	欧盟扩大
数量	16	26	28	28

回顾亚欧会议扩张的历史，我们发现，迄今为止，亚欧会议成员国地位问题上尚无统一的原则。欧盟新成员国“理所当然地”成为亚欧会议成员，但东盟成员国缅甸的加入却遭到欧盟的强烈反对，欧盟国家当时甚至“威胁抵制”2004年在河内举行的第五届亚欧会议。⁽⁵⁾此次欧盟第三次扩大，再次凸显了欧亚大陆乃至各成员国之间以及各成员国内部的理念分歧。经过多次讨论和交流，最终出台了“临时第三类安排”，以兼顾三个新成员国。⁽⁶⁾澳大利亚和新西兰已表达希望以亚洲成员身份加入东盟的愿望。很难想象澳大利亚和新西兰会以亚洲国家的身份加入东盟。从制度角度来看，如果说这两个国家与亚洲有什么联系，那可能仅仅是因为它们自2005年以来都是东亚峰会（EAS）的成员。俄罗斯以亚洲国家身份加入亚欧会议则更加难以解释。在2004年11月29日签署承认东盟基本原则的《友好合作条约》（TAC）后，俄罗斯联邦也希望以亚洲成员身份加入亚欧会议。澳大利亚、新西兰和俄罗斯加入亚欧会议的原因可以从欧盟的角度来解释。欧盟在成员资格问题上的“强硬”立场很可能“迫使”澳大利亚、新西兰和俄罗斯以亚洲国家的身份加入亚欧会议。事实上，欧盟并不反对，反而欢迎这三个新成员的加入。欧盟的立场有三个原因。第一个欧盟希望吸纳所有主要参与者加入该论坛，以增强亚欧会议在国际舞台上的共同声音，无论其位于亚洲还是欧洲。周一欧盟也希望通过在亚欧会议扩大问题上的统一立场，表明其正在朝着制定共同外交政策的方向迈进。周二成员向亚洲扩展也缩小了双方在数量上的差距。目前的“比例”，如果将澳大利亚、新西兰和俄罗斯计入亚洲，欧洲仍然占优，差距明显，为28比20。在亚洲方面，一些国家认为，这三个新成员本质上是欧洲国家，但其亚洲特征非常模糊。这三个国家加入亚洲表明，在亚欧会议进程中，亚洲国家比欧洲国家灵活得多。东盟地区论坛、东盟与中日韩、东亚峰会等亚洲最具活力的区域安全架构正发挥着日益重要的作用，并被视为东盟区域主义的延伸。

四、亚欧会议前景

亚欧会议的未来很大程度上取决于欧盟与亚洲的相互理解与合作。由于欧盟只允许其成员国参与亚欧会议，未来非欧盟国家将以亚洲国家或第三国的身份加入亚欧会议。然而，这也将面临一定的障碍。首先，“新亚洲”成员国可能会与“老亚洲”成员国达成共识。届时，亚洲国家的力量将远超欧盟国家。两大国家集团之间的对话将继续下去，并可能出现“中亚”或“南亚”等新的国家集团。另一种可能性是，“新亚洲”成员国不会与“老亚洲”国家达成共识。届时，亚欧两大区域之间的对话——亚欧会议的基石——将受到威胁，国家间的外交将取代两大国家集团之间的对话。如果亚欧会议继续按照目前的方向发展，且活力仅集中在亚洲，那么区域组织（欧盟）与一些国家（或许来自以东盟为核心的几个地区）之间的对话机制仍将有效。无论如何，亚欧会议具有足够的灵活性，能够满足欧洲和亚洲领导人的基本需求：增进欧盟与非欧盟国家之间的理解与对话。事实上，扩大亚欧会议成员规模的成本并不会很高，也不会影响这一基本目标。___________

笔记

⁽¹⁾Juergen Rueland，《亚欧会议进程的未来》，载于：Wim Stokhof 和 Van der Velde 编，《亚欧会议——机遇之窗》，伦敦 1999 年。⁽²⁾Heiner Haenggi，《跨区域主义作为一种多面现象》，载于：Heiner Haenggi、Ralf Roloff 和 Juergen Rueland 编，《跨区域主义与国际关系》，伦敦和纽约：劳特利奇出版社 2006 年，第 31-62 页。⁽³⁾亚欧会议，第九届亚欧会议外长会议，河内，5月25日至26日（www.aseminfoboard.org/content/documents/FMM9Chairs-Statement.pdf）⁽⁴⁾2004年，十个新成员国加入欧盟：塞浦路斯、捷克共和国、爱沙尼亚、匈牙利、拉脱维亚、立陶宛、马耳他、波兰、斯洛伐克共和国和斯洛文尼亚。⁽⁵⁾范光明，《ASEM5——亚欧关系中的挑战》，《东南亚研究杂志》亚欧会议特刊，2004 年第 5（68）期，第 28-34 页。⁽⁶⁾雅加达邮报 2009 年 6 月 11 日。