확장의 도전

USSH— ASEM이 신규 회원국에 대한 명확한 지역적 기준을 갖고 있지 않다는 점을 감안하여, 본 논문의 저자는 ASEM의 발전 추세에 대한 의문을 제기하고, 이 기구의 확장 과정에서 직면한 과제를 분석하여 답을 구하고자 한다.

1. 문제 설명

2010년 10월 4일과 5일, 벨기에 브뤼셀에서 열린 제8차 아시아유럽포럼(ASEM) 정상회의에서 호주, 뉴질랜드, 러시아 등 3개국이 정식 가입하면서 ASEM 회원국은 48개국이 되었다. 문제는 이 3개국 모두 아시아 회원국 자격으로 ASEM에 가입을 신청했다는 것이다. 아시아 국가 자격으로 ASEM에 가입을 신청하지 않은 3개국이 있다는 사실은 아시아유럽포럼의 회원국 자격, 성격, 미래에 대한 뜨거운 논쟁을 불러일으켰다. ASEM은 2004년 하노이에서 열린 제5차 정상회의에서 처음으로 규모를 확대했다. 당시 아시아 측에서는 ASEAN의 3개 신규 회원국인 캄보디아, 라오스, 미얀마가 가입했고, 유럽 측에서는 유럽연합(EU)의 10개 신규 회원국이 이 포럼에 가입했다. ASEM의 두 번째 확대는 2008년 베이징에서 열린 제7차 ASEM 정상회의에서 인도, 파키스탄, 몽골 등 아시아 3개국과 불가리아, 루마니아 등 EU 2개국의 신규 회원국 가입으로 이루어졌습니다. 앞서 언급한 ASEM의 확대는 어느 정도 이 포럼이 신규 회원국에 대한 명확한 지역적 기준을 가지고 있지 않다는 사실을 반영합니다. 유럽 측 ASEM 회원국의 100%가 지역 기구인 EU 회원국인 반면, 아시아 측은 단순히 ASEAN 회원국만은 아닙니다. 따라서 이번 호주, 뉴질랜드, 러시아의 가입은 ASEM이 향후 어떻게 발전할 것인지에 대한 의문을 제기했습니다.지역 대화(지역 간 대화) 지역 기준에 따른 조정 메커니즘을 프로세스로국가적 대화회원국의 다양성과 ASEAN과 EU라는 두 지역 기구 간의 조율 부족으로 인해 (국가 간 대화가) 어떻게 진행될 수 있을까요? 본 논문은 ASEM의 확대 과정에서 직면한 과제들을 분석함으로써 이 질문에 답하고자 합니다. 본 논문은 세 부분으로 구성되어 있습니다. 1부에서는 ASEM 확대 과정을 개괄적으로 살펴보고, 2부에서는 세 개의 신규 회원국 가입에 따른 과제를 분석하며, 3부에서는 ASEM 포럼의 전망을 제시합니다.

2. ASEM 확대 과정 개요

1996년 3월 1일, 25개국 정상과 유럽연합 집행위원장이 방콕에서 회동하여 아시아와 유럽 두 대륙 간 대화 포럼(ASEM) 설립을 공식 발표했습니다. 당시 아시아 측에서는 동남아시아국가연합(ASEAN) 7개국과 중국, 일본, 한국 등 3개국만 참여했습니다. 유럽 측에서는 EU 회원국과 유럽연합 집행위원장이 단일 기준에 포함되었습니다. 첫 정상회담은 두 지역 관계의 전환점을 마련한 역사적인 사건으로 평가받았습니다. 제1차 ASEM 정상회의가 창립 회의였다면, 1998년 영국에서 열린 제2차 ASEM 정상회의는 1997년에 발생한 아시아 금융 위기라는 주제를 다루어야 했습니다. 2000년 한국에서 열린 제3차 ASEM 정상회의에서야 두 대륙 정상이 아시아-유럽 협력 프레임워크를 공식 채택하고 아시아-유럽 협력 과정의 여러 원칙과 방향을 제시했습니다. 그러나 그 직후인 2002년 덴마크 코펜하겐에서 열린 제4차 정상회의는 국제 테러리즘이라는 주제를 다루어야 했습니다. 2004년 하노이에서 열린 제5차 정상회의에서 가장 논란이 많았던 주제는 회원국 확대였습니다. 당시 유럽 측에서는 캄보디아, 라오스, 미얀마 등 3개 ASEAN 회원국의 가입을 조건으로 10개의 새로운 EU 회원국이 "자연스럽게" 가입했는데, 미얀마의 가입은 가장 큰 반대에 부딪혔습니다. 2006년 헬싱키(핀란드)에서 열린 제6차 ASEM 정상회의에서는 안보 위협과 다자간 국제 체제 지원에 대한 논의가 주로 이루어졌습니다. 2008년 베이징에서 열린 제7차 정상회의는 ASEM의 두 번째 확대를 기념하는 자리였습니다. EU 측에서는 루마니아와 불가리아라는 두 개의 신규 회원국이 "자연스럽게" ASEM에 가입하면서 유럽 회원국 수는 총 28개국으로 늘어났습니다. 아시아 측에서는 인도, 몽골, 파키스탄이 가입했는데, 인도는 몽골과 파키스탄과 마찬가지로 동아시아 정상회의(EAS)와 아세안 지역 포럼(ARF) 회원국입니다. ASEAN 사무국도 회원국으로 가입하여 아시아 회원국 수가 17개국이 되었습니다. 벨기에 브뤼셀에서 열린 제8차 정상회의 전까지 ASEM 회원국 수는 45개국이었으며, 그 중 유럽은 28개국, 아시아는 17개국이었습니다. 두 대륙 간의 가장 큰 차이점은 유럽에서는 ASEM 회원국이 EU 국가여야 하는 반면, 아시아에서는 국가가 요구되지 않으며 ASEAN 회원국일 수도 없다는 것입니다. 아시아-유럽 포럼의 제도적 관계는 여전히 느슨하지만 다양한 협정을 통해 새로운 글로벌 거버넌스 시스템을 형성하는 새로운 세계 질서를 구축하는 글로벌 프로세스의 현실을 반영합니다. 이 시스템에서는 글로벌, 지역 간, 지역, 하위 지역 및 양자 수준의 5가지 정책 결정 수준이 있으며, 이 중 ASEM은 지역 간 수준으로 간주됩니다.⁽¹⁾ 표 1: 글로벌 거버넌스 시스템

티티	수준	조직 이름
1	글로벌, 다자간	유엔(UN), 세계무역기구(WTO), 국제통화기금(IMF), G-8…
2	지역 간	EU-ASEAN, EU-MERCOSUR, ASEAN-MERCOSUR, APEC, ASEM...
3	지역	EU, ASEAN, MERCOSUR, NAFTA…
4	하위 지역	유로지역, 메콩 하위 지역
5	국가 간 양자 관계

ASEM은 아시아와 유럽 모두의 경제, 정치, 문화 문제에 대한 비공식적인 지역 간 대화 포럼으로 간주됩니다. 다음과 같은 특징을 가질 때 지역 간 관계로 간주됩니다. 1) 두 지역 기구 간의 관계, 2) 지역 기구와 지역 국가 집단 간의 관계, 3) 두 지역 국가 집단 간의 관계⁽²⁾이러한 관점에서 ASEM은 명백히 두 번째 범주에 속합니다. 유럽 측에서는 EU 또는 유럽 위원회와 그 순회 의장국이 회원국들의 이익을 조정하는 역할을 하는 반면, 아시아 측에서는 지역 기구들이 이러한 기능을 명시적으로 수행하지 않기 때문입니다. 아시아 측은 비교적 느슨한 국가 그룹으로, ASEM 정상회의 개최 전에 공동의 의제를 제기할 조정자가 지정됩니다.

3. ASEM의 과제 확대

그러나 2010년 ASEM이 호주, 뉴질랜드, 러시아를 포함하면서 아시아-유럽 포럼의 지역 간 성격이 문제가 되고 있으며, 회원국 자격 기준도 더욱 복잡해지고 있습니다. 회원국의 다양성 덕분에 아시아 국가들은 기존의 지리적 기준과 기존 지역 체제의 한계를 극복했습니다. 이제 호주, 뉴질랜드, 러시아의 참여로 ASEM은 특정 지역 기구에 얽매이지 않고 두 개 이상의 지역 국가를 포함할 수 있는 대화의 장이 되었습니다. 호주, 뉴질랜드, 러시아의 회원국 자격에 대한 공식 결정은 2010년 10월 4-5일 브뤼셀에서 열리는 제8차 정상회의에서 이루어질 예정입니다. 이러한 확대에 대비하여 2009년 5월 25-26일 하노이에서 열린 제9차 ASEM 외무장관 회의는 신규 회원국 가입에 대한 다음과 같은 지침을 발표했습니다. "외무장관들은 호주와 러시아의 ASEM 가입 신청을 환영하고 고위 관리들이 두 나라가 2010년 브뤼셀 정상회의에서 ASEM에 공식 가입할 수 있도록 관련 절차를 준비하도록 승인했습니다. 다른 국가들의 ASEM 가입 요구가 증가하고 있는 점을 고려하여 외무장관들은 고위 관리들에게 ASEM의 미래 확대와 관련하여 2000년 아시아-유럽 협력 프레임워크를 기반으로 기준, 원칙 및 절차를 논의하고 제안하도록 지시했습니다."⁽³⁾ 표 2: ASEM 확장 프로세스 비교

	1996	확장팩 1 (2004)	확장팩 2 (2006)	확장팩 3 (2010)
아시아 측	ASEAN 7개국과 중국, 일본, 한국 3개국	캄보디아, 라오스, 미얀마	인도, 몽골, 파키스탄 및 ASEAN 사무국	호주, 뉴질랜드, 러시아
추진 요인	-	아세안 확장	국가의 개인	국가의 개인
수량	10	13	17	20
유럽 ​​측	EU-15와 유럽 위원회	10개의 새로운 EU 회원국(4)	두 개의 새로운 회원국은 불가리아와 루마니아입니다.	-
추진 요인	-	EU 확대	EU 확대
수량	16	26	28	28

ASEM 확대 역사를 돌이켜보면, 지금까지 ASEM 회원국 지위에 대한 통일된 원칙이 존재하지 않았음을 알 수 있습니다. 신규 EU 회원국은 "자연스럽게" ASEM 회원국이 되지만, ASEAN 회원국인 미얀마의 가입은 EU의 강력한 반대에 부딪혔고, 당시 EU 회원국들은 2004년 하노이에서 열린 제5차 ASEM 정상회의를 "보이콧하겠다고 위협"하기도 했습니다.⁽⁵⁾이 세 번째 확대는 유럽과 아시아뿐만 아니라 각 블록 내부에서도 견해 차이가 있음을 다시 한번 보여주었습니다. 많은 논의와 교류 끝에, 마침내 세 신규 회원국 모두를 수용할 수 있는 "임시 제3범주 협정"이 도입되었습니다.⁽⁶⁾호주와 뉴질랜드는 아시아 국가로서 ASEAN에 가입하겠다는 의사를 표명했습니다. 호주와 뉴질랜드가 아시아 국가로서 가입하는 것은 상상하기 어렵습니다. 제도적 관점에서 이 두 나라를 아시아와 연결하는 것이 있다면, 아마도 2005년부터 동아시아 정상회의(EAS) 회원국이었기 때문일 것입니다. 러시아가 아시아 국가로서 ASEAM에 가입한 것은 더욱 설명하기 어렵습니다. 2004년 11월 29일 ASEAN의 기본 원칙을 인정하는 우호협력조약(TAC)에 서명한 후, 러시아 연방 또한 ASEM의 아시아 회원국으로서 가입하기를 원했습니다. 호주, 뉴질랜드, 러시아가 ASEM에 참여한 이유는 EU의 관점에서 설명할 수 있습니다. EU의 "강경한" 회원국 가입 입장이 호주, 뉴질랜드, 러시아가 ASEM에 아시아 국가로서 가입하도록 "강요"했을 가능성이 높습니다. 실제로 EU는 이 세 국가의 가입에 반대하지 않고 오히려 환영했습니다. EU의 입장을 설명하는 세 가지 이유가 있습니다.첫 번째EU는 ASEM의 국제 무대에서의 공동 발언권을 확대하기 위해 아시아나 유럽에 있는 국가를 막론하고 모든 주요 행위자를 이 포럼에 받아들이고자 합니다.월요일EU는 ASEM 확대에 대한 통일된 입장을 통해 공동의 외교 정책을 수립하는 방향으로 나아가고 있음을 보여주고자 합니다.화요일아시아로 회원국이 확대됨에 따라 양측 간 수적 차이도 줄어듭니다. 호주, 뉴질랜드, 러시아를 아시아에 포함하더라도 현재의 "비율"은 여전히 ​​유럽에 유리하며, 28-20의 상당한 차이가 있습니다. 아시아 측에서는 일부 국가들이 이 세 신규 회원국이 본질적으로 유럽 국가라고 생각하지만, 그들의 아시아적 성격은 매우 모호합니다. 이 세 나라의 아시아 가입은 아시아 국가들이 ASEM 과정에서 유럽 국가들보다 훨씬 더 유연함을 보여줍니다. ARF, ASEAN+3, EAS와 같은 아시아에서 가장 역동적인 지역 안보 체제는 점점 더 중요한 역할을 하고 있으며, ASEAN 지역주의의 연장선으로 여겨집니다.

4. ASEM의 전망

ASEM의 미래는 EU와 아시아 간의 상호 이해와 협력에 크게 달려 있습니다. EU는 회원국만 ASEM에 참여하도록 허용하고 있기 때문에, 향후 비EU 국가들은 아시아 국가 또는 제3국 자격으로 ASEM에 가입하게 될 것입니다. 그러나 이 또한 몇 가지 장애물에 직면하게 될 것입니다. 첫째, "신아시아" 회원국들이 "구아시아" 회원국들과 합의에 도달할 가능성이 있습니다. 이 경우 아시아 측이 EU 국가들보다 훨씬 강해질 것입니다. 두 국가 집단 간의 대화는 지속될 것이며, "중앙아시아"나 "남아시아"와 같은 새로운 국가 집단이 등장할 수도 있습니다. 또 다른 가능성은 "신아시아" 회원국들이 "구아시아" 국가들과 합의에 도달하지 못할 가능성입니다. 이 경우 ASEM의 기본 토대인 아시아와 유럽 두 지역 간의 대화가 위협받고, 국가 간 외교가 두 국가 집단 간의 대화를 대체하게 될 것입니다. ASEM이 현재와 같은 방향으로 계속 발전하고 아시아에서만 역동성이 발휘된다면, 지역 기구(EU)와 ASEAN을 중심으로 하는 몇몇 지역 국가들 간의 대화 메커니즘은 여전히 ​​효과적일 것입니다. 어떤 경우든 ASEM은 유럽 및 아시아 지도자들의 기본적인 요구, 즉 EU와 비EU 국가 간의 이해와 대화 증진을 충족할 만큼 유연합니다. 실제로 ASEM 회원국 확대는 비용이 많이 들지 않으며, 이러한 기본적인 목표에 영향을 미치지 않습니다. ___________

메모

⁽¹⁾Juergen Rueland, ASEM 프로세스의 미래, Wim Stokhof와 Van der Velde(편), ASEM- 기회의 창, 런던 1999.⁽²⁾하이너 행기, 다면적 현상으로서의 지역간주의, 하이너 행기, 랄프 롤로프, 위르겐 뤼란트(편), 지역간주의와 국제관계, 런던 및 뉴욕: 라우틀리지 2006, 31-62쪽.⁽³⁾ASEM, 제9차 ASEM 외무장관 회의, 하노이, 5월 25-26일(www.aseminfoboard.org/content/documents/FMM9Chairs-Statement.pdf)⁽⁴⁾2004년에 10개의 새로운 회원국이 EU에 가입했습니다. 이들 국가는 키프로스, 체코, 에스토니아, 헝가리, 라트비아, 리투아니아, 몰타, 폴란드, 슬로바키아, 슬로베니아입니다.⁽⁵⁾Pham Quang Minh, ASEM5 – 아시아-유럽 관계의 과제, 동남아시아 연구 저널, ASEM 특별호, 5호(68)-2004, pp.28-34.⁽⁶⁾자카르타 포스트 2009년 6월 11일.