규모 확장 과정의 어려움

미국ASEM이 신규 회원국에 대한 명확한 지리적 기준을 제시하지 못하고 있다는 점을 고려하여, 본 논문의 저자는 ASEM의 발전 추세에 의문을 제기하고 조직 확장에 대한 과제를 분석함으로써 해답을 찾고자 한다.

1. 문제 제기

2010년 10월 4일과 5일, 벨기에 브뤼셀에서 열린 제8차 아시아-유럽 정상회의에서 벨기에, 호주, 뉴질랜드, 러시아가 공식 가입하면서 ASEM 회원국 수는 총 48개국으로 늘어났습니다. 이 세 나라는 모두 아시아 국가 자격으로 ASEM 가입을 신청했습니다. 아시아 국가가 아닌 세 나라가 아시아 국가 자격으로 ASEM 가입을 신청한 사실은 ASEM의 회원국 자격, 성격, 그리고 미래에 대한 활발한 논쟁을 불러일으켰습니다. ASEM은 2004년 하노이에서 열린 제5차 정상회의에서 처음으로 회원국 범위를 확대했습니다. 당시 아시아에서 캄보디아, 라오스, 미얀마 세 나라가 가입했고, 그 대가로 유럽연합(EU)의 10개 회원국이 가입했습니다. ASEM의 두 번째 확대는 2008년 베이징에서 열린 제7차 정상회의에서 이루어졌으며, 인도, 파키스탄, 몽골 세 나라와 EU 회원국인 불가리아, 루마니아 두 나라가 가입했습니다. 어느 정도는, 이러한 아세안(ASEM)의 확장은 포럼이 신규 회원국 선정에 있어 명확한 지리적 기준을 갖고 있지 않다는 현실을 반영합니다. 아세안에 참여하는 유럽 국가들은 100% EU 회원국인 반면, 아시아 국가들은 아세안 회원국만으로 구성된 것이 아닙니다. 따라서 호주, 뉴질랜드, 러시아의 가입은 아세안이 단일 기구에서 진화할 것인지에 대한 의문을 제기합니다.지역 대화지역 기준에 기반한 조정 메커니즘을 통해 (지역 간 대화)를 하나의 프로세스로 통합국가 대화다양한 회원국들과의 국가 간 대화, 그리고 아세안과 유럽연합이라는 두 지역 기구의 조정 없이 이러한 대화가 가능할까? 본 논문은 아세안 확장 과정의 과제를 분석함으로써 이 질문에 대한 답을 찾고자 한다. 논문은 세 부분으로 구성된다. 제1부에서는 아세안 확장 과정에 대한 개요를, 제2부에서는 세 개의 신규 회원국 가입에 따른 과제를 분석하고, 제3부에서는 아세안의 미래 전망을 제시한다.

2. ASEM 확장 프로세스 개요

1996년 3월 1일, 25개국 정상과 유럽연합 집행위원회 위원장이 방콕에 모여 아시아-유럽 양대 대륙 간 대화 포럼(ASEM) 설립을 공식 발표했습니다. 당시 아시아 측에서는 동남아시아국가연합(ASEAN) 7개 회원국과 ASEAN 파트너 3개국(중국, 일본, 한국)만이 참여했습니다. 유럽 측에서는 EU 회원국과 유럽연합 집행위원회 위원장이 참여했습니다. 이 첫 번째 정상회의는 양대 지역 관계에 있어 역사적이고 중요한 전환점으로 여겨집니다. 첫 번째 ASEM 정상회의가 창립 회의였다면, 1998년 영국에서 개최된 두 번째 정상회의에서는 1997년 아시아 금융 위기의 여파를 다뤄야 했습니다. 양대 대륙 정상들이 아시아-유럽 협력의 원칙과 방향을 제시하는 아시아-유럽 협력 프레임워크를 공식 채택한 것은 2000년 한국에서 개최된 세 번째 ASEM 정상회의에 이르러서였습니다. 그러나 2002년 덴마크 코펜하겐에서 열린 제4차 정상회담에서는 곧바로 국제 테러 문제가 불거졌습니다. 2004년 하노이에서 개최된 제5차 아세안 정상회담에서는 회원국 확대가 가장 논란이 된 주제였습니다. 당시 캄보디아, 라오스, 미얀마 세 아세안 회원국의 가입을 조건으로 10개 EU 국가가 "자동" 가입했는데, 특히 미얀마의 가입은 가장 큰 반대에 부딪혔습니다. 2006년 핀란드 헬싱키에서 열린 제6차 아세안 정상회담은 아세안 창립 10주년을 기념하는 자리였으며, 주로 안보 위협 문제를 논의하고 다자주의 국제 체제를 지지하는 데 초점을 맞췄습니다. 2008년 베이징에서 열린 제7차 아세안 정상회담에서는 아세안의 두 번째 회원국 확대가 이루어졌습니다. EU 측에서는 루마니아와 불가리아 두 국가가 자동으로 ASEM 회원국이 되어 유럽 회원국 수는 총 28개국이 되었습니다. 아시아 측에서는 인도, 몽골, 파키스탄이 가입했으며, 인도는 몽골, 파키스탄과 마찬가지로 동아시아 정상회의(EAS)와 아세안 지역 포럼(ARF) 모두에 가입하게 되었습니다. 아세안 사무국도 회원국으로 가입하면서 아시아 회원국 수는 17개국이 되었습니다. 벨기에 브뤼셀에서 열린 제8차 아세안 정상회의 이전 ASEM 회원국 수는 총 45개국으로, 유럽 28개국, 아시아 17개국이었습니다. 두 대륙의 가장 큰 차이점은 유럽에서는 ASEM 회원국이 반드시 EU 회원국이어야 하는 반면, 아시아에서는 회원국 자격이 의무가 아니며 아세안 회원국만으로 구성될 수 없다는 점입니다. 아시아-유럽 포럼의 제도적, 비록 느슨한 관계이긴 하지만, 다양한 체제가 새로운 글로벌 거버넌스 시스템을 구축하는 세계적인 과정의 현실을 반영합니다. 그 체계 내에는 글로벌, 지역 간, 지역, 하위 지역 및 양자라는 다섯 가지 정책 결정 수준이 있으며, ASEM은 지역 간 수준에 속하는 것으로 간주됩니다.⁽¹⁾ 표 1: 글로벌 거버넌스 시스템

TT	수준	조직명
1	글로벌, 다자적	유엔(UN), 세계무역기구(WTO), 국제통화기금(IMF), G8…
2	지역 간	EU-ASEAN, EU-MERCOSUR, ASEAN-MERCOSUR, APEC, ASEM...
3	지역	EU, ASEAN, MERCOSU, NAFTA…
4	하위 지역	유럽 ​​지역(유로리전), 메콩 하위 지역
5	양국 간 양자 관계

ASEM은 아시아와 유럽 모두에 중요한 경제, 정치, 문화적 문제에 대한 비공식적인 지역 간 대화 포럼으로 여겨집니다. 어떤 관계가 지역 간 관계로 간주되는 것은 다음과 같은 특징을 보일 때입니다. 1) 두 지역 기구 간의 관계, 2) 지역 기구와 지역 국가 그룹 간의 관계, 3) 두 지역 국가 그룹 간의 관계.⁽²⁾이러한 관점에서 볼 때, ASEM은 분명히 두 번째 범주에 속합니다. 유럽 측에서는 EU 또는 유럽 위원회와 순환 의장국이 회원국의 이익을 조정하는 역할을 하는 반면, 아시아 측에서는 지역 기구가 명시적으로 이러한 기능을 수행하지 않기 때문입니다. 아시아 측은 비교적 느슨한 형태의 국가 그룹으로, ASEM 정상회의 소집 전에 공통 현안을 제기할 조정국이 지정됩니다.

3. ASEM이 직면한 확대되는 과제

그러나 2010년 호주, 뉴질랜드, 러시아가 가입하면서 ASEM이 확대됨에 따라, 아시아-유럽 포럼의 지역 간 성격이 우려의 대상이 되고 있으며, 회원국 자격 기준 또한 점점 더 복잡해지고 있습니다. 다양한 회원국들로 구성된 ASEM은 기존의 지리적 기준과 지역 체제의 한계를 뛰어넘었습니다. 이제 호주, 뉴질랜드, 러시아의 참여로 ASEM은 특정 지역 기구에 얽매이지 않고 두 개 이상의 지역에서 온 국가들을 포함할 수 있는 대화형 기구로 변모했습니다. 호주, 뉴질랜드, 러시아의 회원국 자격에 대한 공식 결정은 2010년 10월 4일부터 5일까지 브뤼셀에서 개최되는 제8차 ASEM 정상회의에서 이루어질 예정입니다. 이러한 확장에 대비하여 2009년 5월 25일부터 26일까지 하노이에서 개최된 제9차 아세엠 외교장관 회의에서는 신규 회원국 가입에 관한 다음과 같은 지침을 발표했습니다. “외교장관들은 호주와 러시아의 아세엠 회원국 가입 신청을 환영하며, 고위 관리들에게 2010년 브뤼셀 정상회의에서 이들의 공식 가입 절차를 준비하도록 지시했습니다. 또한, 다른 국가들의 아세엠 회원국 가입 수요가 증가함에 따라, 외교장관들은 고위 관리들에게 2000년 아시아-유럽 협력 체제를 기반으로 아세엠의 향후 확장에 관한 기준, 원칙 및 절차를 논의하고 제안하도록 지시했습니다.”⁽³⁾ 표 2: ASEM 팽창 공정 비교

	1996	확장 1 (2004)	확장 2 (2006)	제3차 확장 (2010)
아시아 쪽	아세안 7개국과 중국, 일본, 한국 3개국	캄보디아, 라오스, 미얀마	인도, 몽골, 파키스탄 및 아세안 사무국	호주, 뉴질랜드, 러시아
주요 요인	하지만	아세안의 확장	다른 나라에 있는 사람들	다른 나라에 있는 사람들
수량	10	13	17	20
유럽 ​​측	EU-15와 유럽 위원회	새로운 EU 회원국 10개국(4)	새로 가입한 두 회원국은 불가리아와 루마니아입니다.	하지만
주요 요인	하지만	EU 확대	EU 확대
수량	16	26	28	28

아세안(ASEM) 확장의 역사를 되돌아보면, 현재까지도 회원국 자격에 대한 통일된 원칙이 존재하지 않음을 알 수 있습니다. 신규 EU 회원국은 "자동으로" 아세안 회원국이 되지만, 아세안 회원국인 미얀마의 가입은 EU의 강력한 반대에 부딪혔고, 심지어 일부 EU 국가들은 2004년 하노이에서 열린 제5차 아세안 정상회의를 보이콧하겠다고 위협하기도 했습니다.⁽⁵⁾이번 세 번째 확장은 유럽과 아시아 간뿐만 아니라 각 블록 내에서도 견해 차이를 다시 한번 부각시켰다. 많은 논의와 의견 교환 끝에 세 신규 회원국을 모두 수용하기 위한 "임시 제3 범주 협정"이 마침내 도입되었다.⁽⁶⁾호주와 뉴질랜드는 아시아 측 회원국으로서 아세안 가입 의사를 표명했습니다. 하지만 호주와 뉴질랜드가 아시아 국가 자격으로 가입하는 것은 상상하기 어렵습니다. 제도적인 관점에서 볼 때, 이 두 나라를 아시아와 연결하는 요소가 있다면 아마도 2005년부터 동아시아 정상회의(EAS) 회원국이었다는 점 정도일 것입니다. 러시아가 아시아 국가 자격으로 아세안(ASEM)에 참여하는 것은 더욱 설명하기 어렵습니다. 2004년 11월 29일 아세안의 기본 원칙을 인정하는 우호협력조약(TAC)에 서명한 후, 러시아 연방 역시 아시아 회원국 자격으로 아세안 가입을 희망했습니다. 호주, 뉴질랜드, 러시아가 아세안의 아세안 회원국으로 가입하게 된 이유는 EU의 관점에서 설명할 수 있습니다. EU의 엄격한 회원국 자격 기준이 호주, 뉴질랜드, 러시아를 아시아 국가 자격으로 아세안 가입에 "강요"했을 가능성이 큽니다. 실제로 EU는 이 세 국가의 가입에 반대하지 않고 오히려 환영했습니다. EU의 입장을 설명할 수 있는 세 가지 이유가 있습니다.첫 번째EU는 아시아에 있든 유럽에 있든 관계없이 모든 주요 국가들이 이 포럼에 참여하도록 하여 국제 무대에서 ASEM의 집단적인 목소리를 높이고자 합니다.월요일EU는 아세엠 확대에 대한 통일된 입장을 통해 공동 외교 정책 수립을 향해 나아가고 있음을 보여주고자 합니다.화요일아시아 국가들의 회원국 확대로 양측 간의 수적 격차도 줄어들었습니다. 현재 호주, 뉴질랜드, 러시아를 아시아 회원국으로 포함하더라도 유럽이 28대 20으로 여전히 크게 우세합니다. 아시아 국가들 중 일부는 이 세 신규 회원국이 사실상 유럽 국가나 다름없으며 아시아적 특성은 매우 미약하다고 주장합니다. 이 세 국가의 아시아 회원국 편입은 아시아 국가들이 아세안-엠(ASEM) 체제 내에서 유럽 국가들보다 훨씬 유연한 태도를 보인다는 것을 시사합니다. 아세안 지역기구(ARF), 아세안+3, 동아시아 정상회의(EAS)와 같은 아시아의 역동적인 지역 안보 체제는 점점 더 중요한 역할을 수행하고 있으며, 아세안 지역주의의 연장선으로 여겨지고 있습니다.

4. 아셈의 전망

아세엠의 미래는 EU와 아시아 간의 상호 이해와 협력에 크게 달려 있습니다. EU는 자국 회원국만 아세엠에 참여할 수 있도록 규정하고 있기 때문에, 향후 비EU 국가들이 아시아 국가 또는 제3국 자격으로 참여할 가능성이 높습니다. 그러나 이는 몇 가지 장애물을 야기할 수도 있습니다. 첫째, '신규 아시아' 회원국들이 '기존 아시아' 회원국들과 의견 일치를 이룰 가능성이 있습니다. 이 경우 아시아 측이 EU 국가들보다 훨씬 강력한 영향력을 행사하게 될 것입니다. 양측 국가 간의 대화는 지속될 것이며, '중앙아시아'나 '남아시아'와 같은 새로운 그룹이 등장할 수도 있습니다. 둘째, '신규 아시아' 회원국들이 '기존 아시아' 국가들과 의견이 일치하지 않을 가능성도 있습니다. 이 경우 아세엠의 근간인 아시아와 유럽 두 지역 간의 대화가 위협받고, 국가 간 외교가 양측 대화를 대체하게 될 것입니다. 만약 ASEM이 현재와 같이 아시아 측에 역동성이 집중된 방향으로 계속 발전한다면, 한편으로는 지역 기구(EU)와 다른 한편으로는 ASEAN을 중심으로 여러 지역의 국가들로 구성된 그룹 간의 대화 메커니즘은 효과적으로 유지될 것입니다. 그럼에도 불구하고 ASEM은 유럽과 아시아 지도자들의 기본적인 요구, 즉 EU와 비EU 국가 간의 이해와 대화를 증진하는 요구를 충족할 수 있을 만큼 충분히 유연한 구조를 유지하고 있습니다. 실제로 ASEM 회원국 확대는 비용이 많이 들지 않으며 이러한 근본적인 목표에 영향을 미치지 않습니다.

메모

⁽¹⁾유르겐 뤼란트, ASEM 프로세스의 미래, 윔 스토크호프 및 반 데르 벨데(편저), ASEM - 기회의 창, 런던, 1999.⁽²⁾Heiner Haenggi, "다양한 현상으로서의 지역 간 협력", Heiner Haenggi, Ralf Roloff 및 Juergen Rueland (편저), "지역 간 협력과 국제 관계", 런던 및 뉴욕: Routledge 2006, 31-62쪽.⁽³⁾아세안 정상회의(ASEM), 제9차 아세안 정상회의, 하노이, 5월 25-26일 (www.aseminfoboard.org/content/documents/FMM9Chairs-Statement.pdf)⁽⁴⁾2004년에 EU에 새로 가입한 10개 회원국은 키프로스, 체코, 에스토니아, 헝가리, 라트비아, 리투아니아, 몰타, 폴란드, 슬로바키아, 슬로베니아였습니다.⁽⁵⁾Pham Quang Minh, ASEM5 – 아시아-유럽 관계의 도전, 동남아시아 연구 저널, ASEM 특별호, 5호(68)-2004, 28-34쪽.⁽⁶⁾자카르타 포스트, 2009년 6월 11일.